Głośno dyskutowana nowelizacja KPA, dotycząca tzw. przedawnień decyzji administracyjnych, została wczoraj ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Ustawa zakłada wprowadzenie limitu czasowego, w którym można stwierdzić nieważność decyzji z powodu m.in. wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, co również ma znaczenie w przypadku roszczeń reprywatyzacyjnych wobec nieruchomości.

Nowelizacja ustawy została wprowadzona w celu zakończenia niepewności prawnej, związanej z możliwością wzruszenia decyzji administracyjnej ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo upływu znacznej ilości czasu. Chodzi tu przede wszystkim o usunięcie niepewności co do licznych decyzji nacjonalizacyjnych i możliwości usunięcia ich z obrotu prawnego. Aktualne brzmienie przepisów dopuszczało możliwość usunięcia z obrotu takiej decyzji nawet po kilku dekadach, co wpływało z kolei na pewność obrotu gospodarczego.

Zagadnienie to było analizowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2013 r. (sygn. P 46/13), w którym to Trybunał określił, że art. 156 § 2 KPA jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Pomimo wydania orzeczenia ponad 8 lat temu, problem ten nie był dotychczas skutecznie rozwiązany.

Teoretycznie nowelizacja powinna wprowadzić postulowaną przez TK stabilność prawną, jednak szczegółowa analiza proponowanych rozwiązań prawnych ujawnia, że przepisy te mogą wprowadzić w tym samym momencie znaczną niepewność w zakresie możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa.

Nowe rozwiązania

Nowelizacja przepisów wprowadza zasadniczo dwie zmiany. Po pierwsze poszerza katalog przyczyn, przez które stwierdzenie nieważności decyzji jest niemożliwe po upływie 10 lat, o pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wymienione w art. 156 § 1 KPA), w tym o przesłankę dot. rażącego naruszenia prawa. Po drugie określa 30-letni termin od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, po którym  nie będzie w ogóle możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Co to w praktyce oznacza? Stwierdzenie nieważności decyzji po upływie znacznego czasu będzie ograniczone lub wręcz niemożliwe, co zgodnie z intencją ustawodawcy ma zapewnić stabilność prawną. Skutki prawne wydania decyzji wyczerpujących jedną z przesłanek uprawniających do jej unieważnienia będą różne w zależności od czasu, jaki upłynął od jej wydania lub ogłoszenia:

  • jeżeli nie upłynęło 10 lat i nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, możliwe będzie uznanie decyzji za nieważną;
  • jeżeli czas ten wyniesie ponad 10 lat, ale mniej niż 30, organ nie unieważni wadliwej decyzji, ale wskaże, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;
  • jeżeli z kolei minie 30 lat, nie będzie w ogóle możliwe wszczęcie przed organami/sądami administracyjnymi postępowania dot. unieważnienia decyzji lub uzyskania „przyznania”, że decyzja była wydana wadliwie.

Problem odszkodowań

Dlaczego o tym piszemy? Nowelizacja ta oprócz wprowadzenia ograniczeń co do unieważniania decyzji, wprowadza w tym samym momencie znaczne ograniczenia w możliwości dochodzeniu tzw. roszczeń reprywatyzacyjnych. Aktualnie dość rzadko zdarza się, że w wyniku postępowania reprywatyzacyjnego następuje restytucja mienia, ale dotychczas nie zamykało to drogi do uzyskania odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 k.c.).

Wprowadzenie zakazu wszczynania postępowań unieważniających po 30 latach od ogłoszenia lub doręczenia decyzji pozbawia uprawnione strony do dochodzenia chociażby stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast bez takiego uprawnienia pojawiają się wątpliwości czy będzie możliwe uzyskanie odszkodowania na drodze cywilnoprawnej, ponieważ strona uprawniona nie będzie mogła uzyskać stwierdzenia nieprawidłowości decyzji administracyjnej i co za tym idzie potwierdzić swoje uprawnienie do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego.

Sądy cywilne z reguły odmawiają merytorycznego rozpatrywania spraw, wobec których nie są właściwe rzeczowo – a tak jest w przypadku unieważnienia decyzji administracyjnej. W takich wypadkach najczęściej następuje zawieszenie postępowania do momentu uzyskania rozstrzygnięcia w pierwotnej sprawie.

Kwestie prejudycjalne (kwestie wstępne, których rozstrzygnięcie jest konieczne do wydania wyroku) dość często pojawiają się w wypadku roszczeń odszkodowawczych, bowiem, aby orzec o wysokości odszkodowania, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy odszkodowanie jest należne. Oznacza to, że sąd musi mieć wiedzę czy dana decyzja była wadliwa przez uzyskanie stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Jednakże po wejściu w życie nowelizacji, droga do uzyskania takiego rozstrzygnięcia administracyjnego wobec decyzji sprzed 30 lat została zamknięta.

Nadmierne regulacje

Dodatkowo duże kontrowersje wzbudzają przepisy przejściowe, które wprowadzają zasadę, że nowe przepisy mają zastosowanie również w zakresie już wszczętych postępowań zmierzających do unieważnienia decyzji (lub uzyskania stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa). Oznacza to, że do tej pory niezakończone postępowania administracyjne wobec decyzji sprzed 30 lat zostaną umorzone z mocy prawa, a niesłusznie wywłaszczone podmioty zostaną pozbawione możliwości dochodzenia swoich praw, przewidziany m.in. w art. 77 Konstytucji.

Sytuacja ta nie tylko potencjalnie pozbawia osoby niesłusznie pozbawione mienia w przeszłości możliwości uzyskania odszkodowania, ale wydaje się też mocno niesprawiedliwa, ponieważ zaprzepaści wszystkie czynności, które przez lata były przez takie podmioty podejmowane. Postępowania reprywatyzacyjne toczą się przez wiele lat, nierzadko z powodu przewlekłości organów administracyjnych. Są one również kosztochłonne, ponieważ wymagają wyspecjalizowanej asysty prawnej oraz znacznej ilości ekspertyz. Nowelizacją ustawodawca pozbawił te strony dochodzonych przez lata swoich praw.

Dodać należy, że przywołany wyżej zakaz wszczynania postępowań dot. unieważnienia decyzji, od której doręczenia lub ogłoszenia minęło 30 lat, przekracza swoim zakresem przywołane wcześniej orzeczenie TK i w naszej ocenie jest rozwiązaniem nieproporcjonalnym.

Orzeczenie TK odnosiło się do zapewnienia stałości decyzji administracyjnych, zaś proponowane rozwiązanie nie zmierza tylko do ochrony pewności obrotu – ten efekt byłby już osiągnięty przez poszerzenie listy przesłanek w art. 156 § 2 KPA – ale służy przede wszystkim ochronie interesów Skarbu Państwa przez ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania. Wygląda też na to, że przepisy nowelizacji chronią interes części obywateli i szeroko pojęty interes publiczny, ale kosztem innych podmiotów.

Sądownictwo pomoże?

Istnieje jednak cień szansy, że obywatele nie zostaną zupełnie pozbawieni możliwości dochodzenia odszkodowań. Pomimo dość kategorycznego stanowiska sądów cywilnych w kwestii prejudykatów (kwestii wstępnych), istnieją orzeczenia, w których SN dopuścił merytoryczne rozpatrzenie sprawy bez względu na nierozpoznanie wcześniej kwestii prejudycjalnej. Istnieje więc szansa, że w wypadku powszechnego przyjęcia przez sądy takiej linii orzeczniczej, osoby niesłusznie wywłaszczone będą mogły uzyskać ochronę swoich praw.

W uchwale pełnego składu SN z dnia 31 marca 2011 r. (sygn. III CZP 112/10) jasno stwierdzono, że jakkolwiek wynik postępowania administracyjnego ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sądu rozpoznającego sprawę cywilną i ma on charakter prejudycjalny, to w przypadku gdy nie jest możliwe uzyskanie merytorycznej decyzji administracyjnej koniecznej do rozpoznania sprawy cywilnej, sąd powszechny może rozstrzygnąć kwestię zasadniczo zarezerwowaną organom po to, aby móc rozpoznać roszczenie zgłoszone w postępowaniu cywilnym. Uchwała ta została wydana na kanwie dość podobnego stanu prawnego i dotyczyła roszczeń z tzw. reformy rolnej.

SN uzasadnił takie podejście koniecznością zapewnienia stronie konstytucyjnego prawa do sądu. Wprowadzenie nowelizacji może nasuwać pytanie, czy jest ona zgodna z Konstytucją, ponieważ może naruszyć prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zamyka drogę sądową do dochodzenia naruszonych wolności i praw.

Przywołane orzeczenie daje podstawy do niewielkiej nadziei, że być może aktualna nowelizacja KPA nie zamknie zupełnie ścieżki sądowej do dochodzenia roszczeń dla części uprawnionych. Pozostaje jedynie zadać pytanie, czy sądy powszechne przyjmą jednolitą postawę w kwestii rozpatrywania takiego „gorącego kartofla”. Niemniej jednak, w naszej ocenie nowelizacja ta nie rozwiązuje jednoznacznie problemów związanych tematem reprywatyzacji, a otwiera nowy worek problemów.

Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw. Nowelizacja wejdzie w życie 15 września 2021 r.