Mechanizm IPCEI - czy to zwiastun zmian w zasadach pomocy publicznej w Unii Europejskiej?

Czy pomoc publiczna jest dozwolona?

Przedsiębiorcy korzystający z finansowania zewnętrznego w postaci dotacji lub zwolnień podatkowych otrzymują pomoc publiczną, zwaną również pomocą państwa. Zgodnie z definicją art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) pomoc publiczna co do zasady jest niedozwolona:

„Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi.”

Jednak jest kilka wyjątków i to w oparciu o te wyjątki funkcjonuje większość dostępnych mechanizmów pomocowych w poszczególnych krajach członkowskich UE. Niektóre rodzaje pomocy jak np. pomoc regionalna czy pomoc na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną zostały uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym pod warunkiem spełniania określonych warunków zdefiniowanych w Rozporządzeniu o wyłączeniach blokowych (General Block Exemption Regulation – GBER ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. (draft zmian do GBER został opublikowany w Dzienniku Urzędowym KE z 26 października 2021)). GBER określa typy pomocy, ale co istotne także procent dofinansowania oraz maksymalne limity kwoty pomocy publicznej, której może udzielić państwo członkowskie. Sztywne reguły udzielania pomocy publicznej mają chronić przed nadmiernym interwencjonizmem gospodarczym w UE oraz monopolizacją rynków.

W zależności od przeznaczenia pomocy publicznej, maksymalne limity wartościowe pomocy publicznej, której może udzielić państwo przedsiębiorcy wynoszą m.in.:

- 37,5 mln EUR (pomoc regionalna na inwestycje w najsłabiej rozwiniętych regionach kraju, z możliwością zwiększenia do 45 mln EUR jeśli wybrane rejony województwa lubelskiego zostaną objęte Funduszem Sprawiedliwej Transformacji),

- 20 mln EUR dla projektu B+R (przy założeniu, że przeważająca jego część dotyczy badań przemysłowych),

- 15 mln EUR dla projektów środowiskowych (np. z zakresu efektywności energetycznej czy wysokosprawnej kogeneracji). Jeżeli dane Państwo Członkowskie chciałoby udzielić pojedynczemu inwestorowi pomocy publicznej  na duży projekt budowy fabryki baterii elektrycznych, o nakładach inwestycyjnych znacznie powyżej 100 mln EUR, a kwota pomocy regionalnej miałaby przekroczyć wartość pomocy liczoną zgodnie z GBER, będzie to możliwe dopiero po otrzymaniu indywidualnej zgody z Komisji Europejskiej w tzw. procedurze notyfikacyjnej. Proces notyfikacji z uwagi na swoją specyfikę niejednokrotnie trwa nawet kilka lat i co do zasady wstrzymuje możliwość rozpoczęcia projektu, co w konsekwencji może skutkować odpływem kluczowych projektów z Europy na inne rynki np. azjatyckie.

Biorąc pod uwagę powyższe ograniczenia oraz analizując ogólnoświatowe trendy w kwestii pobudzania innowacyjności oraz przedsiębiorczości m.in. poprzez udzielanie dotacji oraz innych form wsparcia dla przedsiębiorstw w krajach pozaeuropejskich (dla przykładu rząd Stanów Zjednoczonych tylko do 2015 udzielił 4,9 mld USD pomocy dla Tesli), należy stwierdzić, że osiągnięcie ambitnych celów gospodarczych na poziomie Komisji Europejskiej wymaga innego podejścia w zakresie wspierania dużych przedsiębiorstw.

Mechanizm IPCEI jako odpowiedź na nieefektywności rynku UE

Jedną z odpowiedzi na potrzebę wsparcia pomocą państwa strategicznych dla UE przedsięwzięć może stanowić mechanizm Important Projects of Common European Interest (IPCEI), wskazany w art. 107 ust. 3, lit. b) TFUE. Zapis dopuszczający stosowanie mechanizmu IPCEI funkcjonuje od lat, jednak na popularności zyskał dopiero w 2018 r. wraz z powołaniem Strategicznego Forum ds. IPCEI. Od tego czasu można obserwować silną tendencję związaną z identyfikowaniem nowych obszarów istotnych dla długofalowego stabilnego funkcjonowania Unii, o wysokim potencjale do budowania międzynarodowych łańcuchów wartości.

IPCEI sam w sobie nie jest instrumentem wsparcia i nie ma dedykowanego budżetu umożliwiającego finansowanie zgłoszonych projektów. Jest to mechanizm prawny, dający możliwość wsparcia szczególnie istotnych projektów na zasadach określonych w Komunikacie Komisji (2021/C 528/02) Kryteria analizy zgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (dalej: Kryteria IPCEI), w tym w wysokościach pomocy istotnie przewyższających wynikające z reżimu GBER.

Dotychczas mechanizm IPCEI został wykorzystany do wsparcia pomocą publiczną międzynarodowych projektów w obszarach: mikroelektronika, baterie, infrastruktura i usługi chmurowe następnej generacji oraz technologie wodorowe. Obecnie trwają intensywne prace nad formowaniem IPCEI w sektorze zdrowia (więcej na ten temat w artykule CRIDO: IPCEI Health EU | Ruszył nabór zgłoszeń potencjalnych projektów). Identyfikacja strategicznych dla Europy obszarów wymagających interwencji państwa z wykorzystaniem mechanizmu IPCEI, ma miejsce na poziomie Unii z inicjatywy państw członkowskich. Na etapie kształtowania IPCEI jeden z krajów członkowskich pełni rolę lidera odpowiedzialnego za ustanowienie programu.

Jakie projekty kwalifikują się do IPCEI?

IPCEI wspiera projekty tworzące łańcuch wartości. Zgodnie z pkt 3.3 Kryteriów IPCEI:

„Aby kwalifikować się jako IPCEI, projekt musi być znaczący pod względem ilościowym lub jakościowym. Powinien być to projekt o szczególnie dużej skali bądź o szerokim zakresie lub wiązać się z bardzo znacznym poziomem ryzyka technologicznego lub finansowego lub spełniać oba te kryteria.”

Tego typu podejście pozwala na optymalny podział przedsięwzięcia pomiędzy różne podmioty z różnych państw UE, posiadających potencjał w danym obszarze. Każde państwo członkowskie podejmuje decyzję o przyłączeniu się do inicjatywy, w oparciu o wyniki krajowego badania zainteresowania obszarem oraz analizę możliwości budżetowych pozwalających na finansowanie projektów ze środków pozostających w dyspozycji kraju. Samo zatwierdzenie IPCEI przez KE w danym obszarze nie ustanawia bowiem nowego źródła finansowania z KE, a jedynie pozwala państwom członkowskim biorącym udział w inicjatywie na udzielenie pomocy dla zatwierdzonych w inicjatywie projektów i w wysokościach przekraczających limity z GBER.

Mechanizm IPCEI każdorazowo dotyczy projektów o wysokim poziomie innowacyjności i przyczyniających się do zrównoważonego wzrostu gospodarczego, tworzenia miejsc pracy, poprawy konkurencyjności i odporności przemysłu i gospodarki w UE oraz wzmocnienia jej autonomii strategicznej. Co do zasady mówimy tutaj o projektach, których potrzeby lewarowania pomocą publiczną z uwagi na swoją skalę oraz przełomowość wykraczają poza wartości pomocy państwa możliwe do udzielenia na mocy GBER. Pomoc w ramach IPCEI nie może być przeznaczona na finansowanie nakładów, które przedsiębiorstwo poniosłoby bez względu na fakt otrzymania pomocy. Tym samym zgodnie z pkt. 4.1 Kryteriów IPCEI wnioskodawcy muszą udowodnić, że:

„Bez pomocy państwa realizacja projektu nie byłaby możliwa, bądź też byłaby możliwa wyłącznie na mniejszą skalę, w węższym zakresie, jej tempo nie byłoby odpowiednie lub zostałby on zrealizowany w inny sposób, który znacząco ograniczyłby spodziewane korzyści”.

W celu zobrazowania skali projektów IPCEI poniżej przedstawiamy przykładowy łańcuch wartości dla obszaru baterii zatwierdzony przez KE w 2019 r. Wówczas zatwierdzono możliwość udzielenia pomocy publicznej w wysokości 3,2 mld EUR na projekty realizowane na terenie siedmiu państw członkowskich, w tym także projekty z Polski.

Źródło: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sk/ip_19_6705

Jakie są kroki do otrzymania pomocy publicznej w IPCEI?

Procedura prowadząca do finalnego otrzymania pomocy publicznej na finansowanie projektu istotnie różni się od znanych polskim przedsiębiorcom schematów wnioskowania o dofinansowanie. Poniżej przedstawiamy główne etapy procesu, już po zainicjowaniu procedury przez jedno z państw członkowskich.

Co istotne zgodnie z Kryteriami IPCEI, projekt może zostać rozpoczęty po złożeniu wniosku o pomoc (Etap 3).

Mechanizm IPCEI to szansa na otrzymanie pomocy publicznej na przełomowe projekty, szczególnie istotne dla stabilnego rozwoju Unii Europejskiej. Szersze wykorzystanie tego typu mechanizmu w skali UE pozwoli na łagodzenie skutków obecnego kryzysu wywołanego COVID-19, oraz umożliwi reagowanie na potencjalne kolejne wstrząsy gospodarcze.

Tesla beneficjentem pomocy w ramach IPCEI Battery – tak czy nie?

W ubiegłym roku firmy z rynku motoryzacyjnego, i nie tylko, także nas doradców ds. pomocy publicznej, zelektryzowały dwie wiadomości. Na początku 2021 pojawiła się informacją prasowa o notyfikacji przez Komisję Europejską programu IPCEI Batteries, którego w Niemczech obok BMW, największym beneficjentem miała być Tesla – z kwotą pomocy 1,1 miliarda EUR na budowę fabryki baterii do samochodów elektrycznych obok Berlina. Wiadomość o udziale Tesli w programie IPCEI była o tyle interesująca, iż cała inicjatywa IPCEI była prezentowana przez UE jako inicjatywa dla firm z europejskim kapitałem i europejską myślą technologiczną. Zakładamy jednak, iż skala powiązań inwestycji Tesla z przemysłem motoryzacyjny w Niemczech oraz innych krajach europejskich miała być tak znacząca, iż korzyści z realizacji tej inwestycji w wymiarze europejskiego sektora motoryzacyjnego usprawiedliwiały udział Tesli w IPCEI oraz kwotę pomocy, której niemiecki rząd był skłonny udzielić Tesli. Tesla w ramach planowanej inwestycji miała uruchomić pierwszą wieloseryjną produkcję tzw. 4680 ogniw bateryjnych opracowanych wcześniej przez nią w Kalifornii.

Następnie pod koniec roku, Tesla wycofała się z przyjęcia zatwierdzonej pomocy. Rezygnacja według Financial Times (https://www.ft.com/content/98f9a39c-de78-4cbf-b98b-0955db98c7dd) była pochodną opóźniających się w Niemczech procedur dotyczących budowy nowej fabryki, co spowodowało, iż pierwsze na świecie komercyjne wdrożenie, będące warunkiem przyznania pomocy w IPCEI, w przypadku baterii Tesli nastąpi nie w Niemczech, jak zakładano, ale w Austin, w Texasie. Tym samym, zakładając, że podane w FT informację są prawdziwe, Tesla nie zrezygnowała samowolnie z pomocy, na którą KE wyraziła zgodę, ale została zmuszona z uwagi na niespełnienie podstawowego warunku. Potwierdzałyby to komentarze Elona Muska na Twitter: "It has always been Tesla’s view that all subsidies should be eliminated, but that must include the massive subsidies for oil & gas." Biorąc pod uwagę wielomiliardowe subsydia, których Tesla jest beneficjentem w USA, słowa Muska, jak domniemujemy, należy rozumieć, nie jako dobrowolną rezygnację z pomocy, ale reakcję na wysokie kryteria mechanizmu, którego ostatecznie wykluczyły Teslę i oczekiwanie, jak rozumiemy, nałożenia podobnych standardów na sektor paliw i gazu.

Przykład ten pokazuje, że mechanizm IPCEI umożliwia przyznanie pomocy przez kraj członkowski o ogromnej wartości, ale jednocześnie unaocznia jak istotne i nienaruszalne są warunki tego mechanizmu. Dodatkowo, sama historia udziału Tesli w IPCEI, pokazuje też, do jakiego stopnia w przypadku znaczących inwestycji, państwo członkowskie, w tym przypadku Niemcy, może się zaangażować w przyciągnięcie inwestora i że wachlarz dostępnych form pomocy publicznej może być szerszy niż ogólnie dostępne instrumenty pomocowe w kraju. Oczywiście wymaga to wieloletniego planowania i zaangażowanie wielu stron, ale mówimy o inwestycjach strategicznych, które mogą decydować na wiele lat o kierunku rozwoju gospodarczego danego kraju członkowskiego.