Choć od dłuższego czasu można zaobserwować wyraźną tendencję ustawodawcy w dążeniu do zlikwidowania funkcjonowania użytkowania wieczystego w obrocie prawnym (poprzez np. ustawowe przekształcenie tego prawa w prawo własności wobec gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe czy procedowanie podobnego rozwiązania legislacyjnego w zakresie innych gruntów niż mieszkaniowe[1]), istotne problemy użytkowników wieczystych nieruchomości przy jej podziale wciąż pozostają aktualne. Z kolei ryzyko niepowodzenia sprawnego podziału gruntu może mieć daleko idące konsekwencje, z brakiem możliwości realizacji inwestycji na czele.

Na czym polega problem?

W dużym skrócie: na nieprecyzyjnych przepisach i niejednolitej praktyce organów.

W świetle obowiązujących regulacji ustawy o księgach wieczystych i hipotece[2], istnieją wątpliwości, czy użytkownik wieczysty (np. przedsiębiorca), chcąc dokonać podziału albo połączenia nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, musi uzyskać na to uprzednio zgodę właściciela gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). Również przepisy kodeksu cywilnego[3] oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami[4] nie przynoszą odpowiedzi, czy przy podziale nieruchomości przez użytkownika wieczystego zgoda właściciela jest wymagana.

Sądy wieczystoksięgowe w swojej praktyce do niedawna uwzględniały wnioski użytkowników wieczystych o dokonanie wpisu w księdze wieczystej w związku z podziałem nieruchomości. Przyjmowano, że w ramach przysługujących uprawnień użytkownik wieczysty może w drodze umowy przenieść prawo użytkowania wieczystego nieruchomości lub jej wydzielonej części na kolejnego nabywcę, tym samym dopuszczając podział prawny przez użytkownika wieczystego[5]. Sytuacja uległa diametralnej zmianie po ogłoszonej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt III CZP 116/14. Sąd stanął na stanowisku, że niedopuszczalny jest podział nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego, ponieważ prowadziłoby to do nadmiernej ingerencji w prawo własności. Orzeczenie to wprowadziło niepewność zarówno co do ważności wykonywanych podziałów prawnych nieruchomości zarówno przed, jak i po wydanej uchwale, również w zakresie zbycia nieruchomości powstałych w wyniku wydzielenia. Argumentację sądu podzielił również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r .[6]

Ryzyko dla inwestora

Konsekwencje płynące z przełomowego orzeczenia są doniosłe dla inwestorów, albowiem zachodzą teoretyczne podstawy do podważenia skuteczności transakcji zbycia wydzielonej części nieruchomości bez zgody właściciela. Ryzyko to bardzo często pojawia się przy wykonywanych badaniach prawnych nieruchomości („due diligence”), przy czym takie ryzyko w stosunku do transakcji przeprowadzonych przed wydaniem orzeczenia jest mniejsze. Kwestią sporną pozostaje również możliwość uzyskania następczej zgody właściciela, a jeśli tak to do jakiego momentu. Czy decydujący ma moment dokonania wpisu w księdze wieczystej czy też data zawarcia umowy sprzedaży części użytkowania wieczystego. Wydaje się, że w przypadku wystąpienia sankcji bezwzględnej nieważności czynności prawnej nie jest możliwe sanowanie skutków prawnych takiej nieważności przez późniejsze uzyskanie zgody właściciela.

Kolejnym zagrożeniem związanym z brakiem zgody właściciela jest teoretyczna możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z powodu korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, będącego konsekwencją uprzedniego podziału nieruchomości.

Istniejące ryzyka przy tego typu transakcjach sprzedaży nieruchomości mogą też mieć również niebagatelny wpływ na podjęcie przez bank lub inne zewnętrzne podmioty decyzji w przedmiocie finansowania inwestycji. Co może stawiać pod znakiem zapytania całe przedsięwzięcie.

Podział geodezyjny

Wydawać się mogło, iż na gruncie zarówno orzecznictwa, jak i doktryny uprawnienie użytkownika wieczystego do przeprowadzenia podziału geodezyjnego nie budziło wątpliwości. W szczególności mając na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujące na interes prawny użytkownika wieczystego. Jednakże pod wpływem orzeczenia Sądu Najwyższego z 2015 r. doszło do rozchwiania praktyki organów w kwestii podziałów geodezyjnych nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego. Cześć organów administracyjnych z ww. przywołanego orzeczenia dot. zakazu samodzielnego podziału wieczystoksięgowego zaczęło rozciągać obowiązek uzyskiwania zgody właściciela również w postępowaniu dot. podziału geodezyjnego.

Praktyka ta nie dość, że nie była w pełni uprawniona, to nie jest też stosowana jednolicie – w zależności od lokalizacji nieruchomości i właściwego organu, użytkownik wieczysty może spotkać się z rozbieżnymi wymogami co do możliwości wykonania takiego podziału. Organy administracji terenowej potrafią również zmienić swoje stanowisko w czasie – np. w Warszawie aktualnie zgoda właściciela nie jest wymagana, chociaż w zeszłym roku jeszcze była. Aktualnie można dostrzec w praktyce organów trend, w którym dla podziału geodezyjnego nieruchomości organy nie wymagają od użytkownika wieczystego uzyskania zgody.

Pole do nadużyć

Warto nadmienić, że przepisy milczą w zakresie procedury uzyskania takiej zgody, w tym w szczególności w odniesieniu do terminu oraz przesłanek odmowy udzielenia przez właściciela zgody na podział nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Taki stan powoduje, że właściciel gruntu może takiej zgody odmówić bez podania przyczyny oraz bez dochowania jakiegokolwiek terminu. Dlatego też przewlekłość postępowania w tym zakresie jest dość częstym zjawiskiem – średni czas uzyskania odpowiedzi (zgody lub odmowy) w dużych miastach wynosił dotychczas od 12 do 18 miesięcy, nierzadko zaś nawet 24 miesiące.

Wymóg uzyskania zgody właściciela otwiera również pole do znacznych nadużyć. Brak katalogu ustawowych przesłanek uniemożliwiających wydanie zgody, pozwala często organom uzależnić taką zgodę od spełnienia przez użytkownika wieczystego dodatkowych świadczeń – np. zgodę użytkownika wieczystego na podwyższenie opłaty rocznej, rezygnację z możliwości kwestionowania wysokości podwyższenia opłaty rocznej lub nieodpłatnego przekazania części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz zarządcy drogi.

Podobne praktyki występowały do niedawna przy zmianie sposobu korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego. Z pomocą przyszedł ustawodawca nowelizując art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przed nowelizacją organy w sposób dowolny podchodziły do wskazywania warunków uzależniających skuteczną zmianę sposobu korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, jak i do stosowanych wysokości opłat z tytułu takiej zmiany. Zmiana przepisów w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami wprowadziła jasność w tym zakresie i zwiększyła stabilność inwestycji na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste.

Źródła tego rodzaju nadużyć należy upatrywać w problemie kumulacji sfery imperium i dominium państwa. Takie pomieszanie rodzi konflikt interesów: z jednej strony organ prowadzący postępowanie administracyjne (np. starosta w przypadku podziału geodezyjnego) jest również organem występującym w imieniu strony tego postepowania - właściciela udzielającego zgody na ten podział.

Niepewność inwestycji

Obecny stan prawny pozostawia inwestorów w znacznej niepewności co do rozstrzygnięcia postępowania podziałowego i nie sprzyja powstawaniu nowych inwestycji, których beneficjentami przecież często są też gminy.

Potencjalny brak powodzenia przy podziale nieruchomości może mieć daleko idące konsekwencje. Użytkownik wieczysty, który przecież legitymuje się tytułem bardzo zbliżonym do prawa własności przez brak możliwości  wydzielenia geodezyjnego i prawnego fragmentu nieruchomości objętej jedną księgą wieczystą nie może często rozpocząć planowanej inwestycji, a nawet nie jest uprawniony do  zbycia części nieruchomości.

Co więcej użytkownik wieczysty nie może też scalić działek przylegających do siebie, które nabył pod realizację inwestycji, co skutkuje brakiem możliwości następczego ustanowienia odrębności lokalu. Podobnie w zakresie ustanawiania zabezpieczeń – wpis hipoteczny stanowi zabezpieczenie na wszystkich działkach geodezyjnych ujawnionych w danej księdze wieczystej, a brak możliwości wydzielenia jednej z nich do odrębnej KW ogranicza możliwość inwestora w zakresie finansowania inwestycji (np. przy etapowaniu inwestycji i pozyskiwaniu finansowania dla każdego z etapów oddzielnie). Do innych problemów, z którymi musi się zmierzyć użytkownik wieczysty możemy zaliczyć również brak możliwości wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną czy też wydzielenie działki pod ustanowienie służebności drogi koniecznej bez zgody właściciela. Brak możliwości podziału nieruchomości może też uniemożliwić wykonanie inwestycji zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Potrzebne regulacje

Nie ulega wątpliwości, że przedstawiony problem należałoby rozwiązać przez doprecyzowanie przepisów. Wprowadzone przepisy powinny jednoznacznie rozstrzygać, w jakich wypadkach konieczne jest uzyskanie zgody właściciela nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym, jak i określać tryb i termin wydania takiej zgody. Pożądanym rozwiązaniem byłoby również ustawowe wskazanie przesłanek ewentualnej odmowy, tak by odpowiednio wyważyć interes publiczny z interesem inwestora.

Wskazany brak równowagi i dotychczasowa praktyka prowadząca do znacznej niepewności inwestycyjnej jest wystarczającym powodem do podjęcia prac nad zmianami legislacyjnymi.

 

[1] Aktualnie trwają prace w Radzie Ministrów nad projektem umożliwiającym nabycie prawa własności użytkownikom wieczystym gruntów wykorzystywanych na cele inne niż mieszkaniowe.

[2] Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204).

[3] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.).

[4] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.).

[5] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2013 r., I CSK 258/12

[6] Wyrok Sadu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. I CSK 259/15