Charakter służebności zacieniania

W aktualnych doniesieniach medialnych w kontekście planów budowy wieżowca w miejscu dawnego pawilonu Emilia przy ul. Emilii Plater w Warszawie pojawiła się informacja, iż tzw.  służebność zacieniania stanowi furtkę dla inwestorów umożliwiającą realizację budynków rzucających cień na sąsiadującą zabudowę w sposób naruszający przepisy dotyczące minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń m.in. w lokalach mieszkalnych. Czas ten wynosi co najmniej 3 godziny w dniach równonocy, przy czym w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie tego czasu do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Dotyczyć to również może przepisów regulujących przesłanianie, czyli odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiającą naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, która może być zmniejszona nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.

Regulacja dotycząca minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń uregulowana jest w § 60, a przesłaniania w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: RWT), które to zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych, stosowanych przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.

Działania m.st. Warszawy

Wracając na grunt budowy biurowca przy ul. Emilii Plater, miasto st. Warszawa zamierza ustanowić służebność zacieniania jako służebność gruntową. Będzie to stanowić obciążenie dla wyodrębnionych z nieruchomości należącej do miasta nieruchomości lokalowych. Ich właściciele będą bowiem zmuszeni znosić zacienianie ich lokali bądź zupełne pozbawienie dostępu do światła słonecznego. Wszystko w związku z budową nowego budynku na nieruchomości władnącej, która może spowodować ograniczenie czasu nasłoneczniania lokali poniżej wymogu przewidzianego w § 60 ust. 1 w zw. z ust. 2 lub poniżej wymogu przewidzianego w § 60 ust. 3 RWT albo pozbawienie nasłonecznienia lokali, a także że przesłanianie lokali przez nowy budynek przekraczać będzie wymogi określone w § 13 ust. 1 w związku z ust. 4 RWT.

Wyłączenie stosowania przepisów RWT

Polskie prawo przewiduje wyłącznie dwie możliwości wzniesienia budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków z pominięciem przepisów powołanego rozporządzenia.

Po pierwsze, są to odstępstwa w zakresie nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynków i to wyłącznie od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej opracowanej przez uprawniony podmiot i uzgodnionej przez właściwe wskazane w rozporządzeniu organy.

Po drugie, jak słusznie podnosi się w orzecznictwie „Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z ww. rozporządzenia mogą być zaś uzyskane, ale tylko na podstawie art. 9 p.b.” (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2318/18, LEX nr 3074131).

Powołany artykuł ustawy Prawo Budowlane normuje instytucję odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, które dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Odstępstwo takie nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego – ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami, jak i nie może powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia Ministra Inwestycji i Rozwoju, udziela organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Czy instytucje prawa cywilnego mogą wyłączyć przepisy zawarte w RWT?

Podsumowując, obecnie nie jest prawnie dopuszczalne, aby instytucje prawa cywilnego jakimi są np. ograniczone prawa rzeczowe, a w tym służebności, były w stanie wyłączyć obowiązywanie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego zawartych w RWT.

Gdyby przyjąć przeciwne rozumowanie wówczas parametry techniczne budynków mogłyby być określane przez strony postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. To w wielu wypadkach prowadziłoby do powstawania budynków wbrew zasadom wiedzy technicznej, mogących godzić chociażby w nośność i stateczność konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, podstawowe wymagania dotyczące higieny, zdrowia i środowiska, ochronę przed hałasem czy też bezpieczeństwo użytkowania i dostępności obiektów.

Tym samym, wyłączenie stosowania § 60 RWT regulującego minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń  i § 13 RWT normującego przesłanianie, w braku istnienia stosownych przepisów dopuszczających taką możliwość poprzez np. istnienie określonego rodzaju służebności, stanowiłoby naruszenie jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej, tj. zasady praworządności, która głosi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ostatecznie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jako wydana z rażącym naruszeniem prawa obarczona byłaby wadą nieważności.

Praktyczne zastosowanie

Jakie znaczenie praktyczne przy uzyskaniu pozwolenia na budowę może zatem mieć opisywania służebność zacieniania? Otóż może ona stanowić podstawę do uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przewidzianego w art. 9 ustawy Prawo budowlane, przy czym dyskusyjnym pozostaje potraktowanie faktu ustanowienia takiej służebności za przypadek szczególnie uzasadniony, a zwłaszcza za rozwiązanie zamienne, którego przedstawienie stanowi niezbędny warunek udzielenia odstępstwa.

Ustanowienie takich służebności mogłoby też – w związku z konsekwencjami natury cywilnoprawnej – powstrzymywać strony postępowania od odwoływania się od decyzji PnB i podnoszenia zarzutu naruszenia minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń czy naruszenia poziomu dopuszczalnego przesłaniania. Niemniej wydana przez organ decyzja sprzeczna z przepisem § 60 czy § 13 RWT, lecz zgodna z ustanowionymi służebnościami, co nawet objęte byłoby zgodną wolą wszystkich stron postępowania administracyjnego, posiadałaby – jak wskazano wyżej – wadę powodującą jej nieważność i z tego też powodu mogłaby zostać uchylona w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Przy czym nawet gdyby wszystkie strony postępowania nie wyrażały woli wyeliminowania z porządku prawnego decyzji PnB to i tak możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego nie jest iluzoryczna. Legitymację do żądania wszczęcia tego postępowania na wniosek ma zarówno strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności, jak i każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto taką możliwość ma również właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji – co do zasady organ wyższego stopnia – np. w wyniku własnej inicjatywy organu, na skutek sprzeciwu prokuratora, na żądanie Rzecznika Praw Obywatelskich czy Rzecznika Praw Dziecka.