Od kwietnia tego roku gminy i inwestorzy mają dostępne nowe narzędzie inwestycyjne, uchwalone w ramach tzw. ustawy „lokal za grunt” [1]. Celem ustawy jest zwiększenie przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych poprzez oddanie przez gminy gruntów z gminnego zasobu nieruchomości na rzecz inwestorów w zamian za uzyskanie własności lokali lub budynków. Ustawa miała wprowadzić model „win-win” dla obu stron: deweloperzy mogą uzyskać dostęp do miejskich gruntów i korzystniejszego finansowania inwestycji, z kolei gmina mogłaby dzięki temu powiększyć swój zasób nieruchomości do wykorzystania. Jednakże – jak do tej pory – w Polsce nie powstała ani jedna inwestycja w tym modelu.

Jak to (teoretycznie) działa?

Mechanizm tego instrumentu polega przede wszystkim na uwzględnieniu w cenie zbywanej przez gminę nieruchomości metrażu lokali lub budynków przeniesionych na własność gminy po zrealizowaniu inwestycji. W ten sposób następuje przesunięcie momentu płatności, a strony rozliczają się w znacznym stopniu „rzeczowo”. Lokale lub budynki otrzymane przez gminę w ramach rozliczeń nie muszą znajdować się na gruncie przekazanym uprzednio inwestorowi. Ustawa odnosi się nie tylko do inwestycji mieszkaniowych, a więc przedmiotem inwestycji mogą być obiekty budowlane dowolnego rodzaju. Dodatkowo przekazana przez gminę nieruchomość  może służyć nie tylko wybudowaniu nowego budynku, ale również wykonaniu robót budowlanych polegających na przebudowie lub remoncie istniejącego obiektu.

Zbycie nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości z rozliczeniem "lokal za grunt" wymaga zgody rady gminy i następuje poprzez jej sprzedaż w drodze przetargu pisemnego nieograniczonego. Gmina w uchwale określa zasady zbycia nieruchomości z rozliczeniem „lokal za grunt”, która powinna zawierać w szczególności takie informacje jak lokalizację, powierzchnię, liczbę czy cenę przekazywanych lokali lub budynków w zamian za grunt, a także termin ich przekazania.

Cena 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu lub budynku przeznaczonego do przekazania przez inwestora na własność gminie w ramach rozliczenia nie może przekroczyć ustawowych wskaźników. W określonych przypadkach cena ta może być podwyższona w uchwale o zbyciu nieruchomości, ale również w granicach określonych w ustawie. Zapłata ceny za nieruchomość uzyskaną przez inwestora następuje w częściowym rozliczaniu poprzez przeniesienie własności lokali lub budynku na gminę, a w pozostałej części poprzez zapłatę określonej sumy pieniężnej. Ustawa przewiduje, iż jedynie nieruchomość objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub nieruchomość, w stosunku do której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, może być przedmiotem sprzedaży.

Główne ryzyka programu

Ustawa ta – choć uchwalona ze szlachetnych intencji –  wprowadza pewne ryzyka w stosunku do inwestorów. Zarówno uchwała gminy, jak i umowa zgodnie z ustawą musi zawierać termin przekazania lokali lub budynków na własność gminie. W przypadku niewykonania tego obowiązku w terminie inwestor jest obowiązany do zapłaty gminie sumy pieniężnej stanowiącej 150% ceny lokali lub budynków, które zobowiązał się przekazać na własność gminie. Zabezpieczenie ww. sankcji następuje w formie hipoteki na sprzedawanej nieruchomości, co może wpłynąć na możliwość pozyskiwania finansowania, albowiem finansujący może zostać wpisany na dalsze miejsce hipoteczne.

Wymóg zachowania terminów stanowi również poważne ryzyko dla inwestora związane z przeciągnięciem się w czasie procesu inwestycyjnego – realizacja inwestycji często wymaga pozyskania różnych decyzji administracyjnych (np. decyzji środowiskowych, pozwolenia na budowę), a inwestor często nie ma wpływu na czas wydawania takiej decyzji. Dodatkowo, w wypadku nieruchomości nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, co jeszcze bardziej wydłuża proces i podnosi ryzyko niedotrzymania terminów.

Samo przystąpienie do przetargu jest też kosztochłonnym przedsięwzięciem. Inwestor musi w swojej ofercie zawrzeć informacje o inwestycji, w tym o liczbie i powierzchni użytkowej, planowanych do objęcia tą inwestycją lokali lub budynków oraz wskazać, które z tych lokali (budynków) zostaną przeznaczone do przekazania gminie. Oznacza to, że inwestor zainteresowany nabyciem nieruchomości od gminy już na etapie uczestnictwa w przetargu musi ponieść koszty na przygotowanie projektu przyszłej inwestycji, nie mając przy tym gwarancji wygrania przetargu. Projekt inwestycji na tym etapie musi być przez inwestora przemyślany, gdyż będzie nim związany.

Wątpliwości po obu stronach

Jednym z głównych celów ustawy jest, poza zwiększeniem podaży w sektorze nieruchomości oraz zwiększenia zasobu nieruchomości gminnych, przeciwdziałanie zjawisku gettoizacji poprzez mieszanie – w ramach jednego przedsięwzięcia budowlanego – mieszkań z różnych segmentów rynku: prywatnego, społecznego oraz komunalnego.

Dotychczas deweloperzy, realizując inwestycje, często podkreślali jej prestiż. Dlatego wydaje się, iż w wielu przypadkach inwestorzy nie będą chętni do korzystania z tego narzędzia. Z drugiej strony inwestor uprawniony jest do przekazania lokali lub budynków znajdujących się na innym gruncie, niż otrzymanym od gminy.

Gminy również nie widzą nadmiernych korzyści w rozwiązaniach przewidzianych omawianą ustawą, dlatego też żadna z gmin dotychczas nie podjęła uchwały o zbyciu nieruchomości w przewidzianym w niej trybie. Przykładowo, w Warszawie zasadniczo brakuje gruntów, które mogłyby być przedmiotem takiego obrotu – aktualnie większość gruntów w zasobie gminy nadających się pod zabudowę mieszkaniową obciążona jest roszczeniami osób trzecich, a ostateczne ustalenie stanu prawnego tych gruntów, mimo ostatniej nowelizacji KPA, zajmie kilka lat. W przypadku niewielkiej ilości gruntów „mieszkaniowych”, na których nie ciążą roszczenia, gminom bardziej opłaca się samodzielnie budować mieszkania w celu powiększenia swojego zasobu lub nieruchomość sprzedać w rozliczeniu pieniężnym.

Potencjalnie zainteresowane gminy brak uczestnictwa w programie tłumaczą krótkim okresem obowiązywania ustawy, oraz koniecznością przeprowadzenia odpowiednich analiz i sporządzenia wykazów. Zgodnie z ustawą inicjatywa do rozpoczęcia takiej sprzedaży leży po stornie rady gminy, dlatego też przyszłość tego rozwiązania rysuje się w dość niepewnych barwach.

Inwestycje realizowane w ramach programu „lokal za grunt” nie będą również prowadzone w formule partnerstwa publiczno-prywatnego. W tym kontekście ustawa nie przewiduje współpracy w realizacji inwestycji pomiędzy gminą a inwestorem, tak jak przewiduje to ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Gmina przekazuje grunt, w zamian za który otrzymuje lokale lub budynki do własnego dysponowania. Na marginesie warto zaznaczyć, że pomimo obowiązywania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym od 12 lat, dopiero rok 2021 przyniósł pierwsze inwestycje mające doprowadzić do powstania lokali gminnych w ramach tego rodzaju partnerstwa.

Duży potencjał, niewielkie wyniki

Niewątpliwie, rozwiązania w ustawie „lokal za grunt” przewidują obustronne korzyści zarówno dla gmin, jak i sektora prywatnego. Jednakże realizacja celów wyznaczonych w omawianej ustawie wymaga znaczących ustępstw zarówno po stronie inwestorów, jak i podmiotów publicznych, na które obecnie żadna ze stron nie chce przystać.

Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że narzędzie to zyskałoby na większej popularności, gdyby mogło być wykorzystywane nie tylko przez gminy, ale również przez Skarb Państwa. W ten sposób Krajowy Zasób Nieruchomości mógłby pozyskać relatywnie szybko mieszkania na wynajem w ramach społecznego budownictwa czynszowego i skutecznie realizować politykę mieszkaniową na szczeblu krajowym. Jak pamiętamy, powolny czas realizacji inwestycji mieszkaniowych był głównym czynnikiem niepowodzenia programu „Mieszkanie +”, a jednym z remediów tego impasu miało być zaangażowanie sektora prywatnego. Wygląda jednak na to, że ustawodawca wyciągnął wybiórcze wnioski w tym zakresie.

Czy w doczekamy się pierwszych inwestycji w tym trybie? Czas pokaże.

[1] Ustawa z dnia 16 grudnia 2020 r. o rozliczaniu ceny lokali lub budynków w cenie nieruchomości zbywanych z gminnego zasobu nieruchomości.