W poprzednich wpisach z tej serii przybliżyliśmy historię prac nad opodatkowaniem gospodarki cyfrowej i cyfryzującej się na poziomie unijnym oraz międzynarodowym oraz podstawowe założenia dokumentu Pillar 1.

Dzisiaj przeanalizujemy, dlaczego prace OECD tak bardzo rozciągają się w czasie.

Ogólny odbiór Pillar 1

Podczas dwudniowej konferencji w styczniu 2021 roku OECD podsumowała przebieg konsultacji publicznych nad projektem Pillar 1. Uwagi do dokumentu na ponad 1700 stronach zgłosiło 201 podmiotów, z czego aż 59% stanowili przedstawiciele biznesu. Abstrahując od uwag technicznych, komentatorzy co do zasady wyrażali poparcie dla wypracowania jednolitego standardu opodatkowania na poziomie globalnym, przy jednoczesnym dążeniu do maksymalnego uproszczenia nowych zasad.

Niezależnie w kwietniu 2021 r. pojawił się dokument przygotowany dla Steering Group OECD przez administrację Stanów Zjednoczonych. Z dokumentu wynika, że Stany również chcą kontynuować rozpoczęte w ramach Pillar 1 prace, dostrzeżono jednak, że z uwagi na zawiłości międzynarodowego systemu podatkowego osiągnięcie porozumienia szczególnie co do (i) zakresu podmiotów objętych opodatkowaniem oraz (ii) kwestii administracyjnych będzie trudne. Podkreślono również, że Stany Zjednoczone nie zaakceptują systemu opodatkowania, który będzie dyskryminował przedsiębiorstwa amerykańskie.

Przypomnijmy jednak, że w latach 2017-2020 podejście Stanów Zjednoczonych do Pillar 1 ulegało znaczącym zmianom, stąd nie można wykluczyć, że prezentowana obecnie propozycja również zostanie w przyszłości zmodyfikowana. Pozycja Stanów Zjednoczonych jest natomiast kluczowa dla osiągnięcia porozumienia – większość przedsiębiorstw cyfrowych (w tym tzw. Wielka Piątka usług online, tj. Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft – GAFAM), w które uderza Pillar 1, posiada swoją siedzibę właśnie w USA. Zgodnie z założeniami Pillar 1 część zysku takich przedsiębiorstw zamiast pozostać w USA, zostałaby opodatkowana m.in. w krajach europejskich i azjatyckich (największych rynkach ze względu na liczbę użytkowników/klientów). Gra toczy się więc o wysoką stawkę.

(R)ewolucja podejścia USA

W grudniu 2018 roku reprezentanci Departamentu Skarbu USA na konferencji w Waszyngtonie wyrazili oficjalnie poparcie dla wypracowania globalnego porozumienia, tak aby ograniczyć możliwość przyjmowania jednostronnych rozwiązań na poziomie lokalnym oraz zapewnić stabilność międzynarodowego systemu podatkowego. Wskazano również, że trwają prace nad propozycją USA w zakresie zasad alokacji zysków do opodatkowania w niewielkiej części do jurysdykcji rynku, m.in. w oparciu o miejsce podejmowania działań związanych z marketingowymi wartościami niematerialnymi, miejscem generowania wartości dodanej lub zgodnie z założeniami „stałego zakładu cyfrowego” (koncepcja brytyjska).

We wcześniejszym okresie USA nie akceptowała koncepcji opodatkowania zakładających odejście od dotychczasowych zasad alokacji, opartych na fizycznej obecności oraz zasadzie ceny rynkowej. Pozycja USA uległa jednak zmianie w toku debaty Kongresu USA nad znaczącą reformą podatkową, w której Kongres opowiedział się za przyjęciem przepisów przeciwdziałających erozji podstawy opodatkowania i transferu zysków.

Z kolei w grudniu 2019 roku, ówczesny Sekretarz Departamentu Skarbu USA wystosował list do Sekretarza Generalnego OECD, w którym poinformował o podtrzymaniu sprzeciwu wobec wprowadzania jednostronnych podatków cyfrowych, ale również o braku akceptacji USA względem kluczowych elementów Pillar 1. W szczególności, wyrażono brak zgody na odejście od stosowanego w podatkach międzynarodowych standardu opodatkowania według kryterium fizycznej obecności oraz zasady ceny rynkowej. USA zaproponowała w zamian wprowadzenie Pillar 1 jako reżimu tzw. bezpiecznej przystani (safe harbour) opcjonalnego do zastosowania przez przedsiębiorstwo wielonarodowe (dalej: MNE). Informacja ta spotkała się ze zdziwieniem oraz dużą obawą OECD co do osiągnięcia porozumienia w ramach Inclusive Framework i spowodowała spowolnienie prac.

W późniejszym okresie zaczęto również podejmować bardziej zdecydowane kroki przeciwdziałające działaniom jednostronnym – m.in. pod koniec 2019 roku oraz ponownie w czerwcu 2020 roku USA zagroziła wprowadzeniem cła na produkty z krajów, które jednostronnie nakładają podatki od usług cyfrowych (Francja, Wielka Brytania, Hiszpania, Włochy). Polityka ta była kontynuowana, aż do zmiany administracji USA po wyborach w 2020 i zaprzysiężenia nowego prezydenta w styczniu 2021 roku.

Już w lutym 2021 nowa Sekretarz Departamentu Skarbu USA poinformowała m.in. o odejściu od koncepcji implementacji Pillar 1 w formie safe harbour oraz potwierdziła, że nowa administracja USA jest zaangażowana w wielostronny proces osiągnięcia kompromisu w zakresie Pillar 1.

Propozycje USA w szczegółach

Przedstawione w kwietniu 2021, kierunkowe założenia zmian do Pillar 1 zaprezentowane przez USA rzucają nowe światło na ocenę, jaki może być ostateczny zakres i kształt systemu opodatkowania biznesu cyfrowego. Poniżej wskazujemy na kluczowe kwestie poruszone przez USA odnośnie do Pillar 1:

  • Powstające obciążenia administracyjne są nieproporcjonalne względem spodziewanych korzyści podatkowych – pożądane jest wprowadzenie uproszczeń,
  • Objęcie opodatkowaniem jedynie biznesów ADS i CFB jest dyskryminujące, rodzi szereg wyzwań i może prowadzić do sporów – proponowane jest zatem odejście od testu aktywności (activity test) powiązanego z ADS i CFB,
  • Zamiast kryterium branżowego należy stworzyć kryteria ilościowe, aby skupić się na największych i najbardziej zyskownych grupach kapitałowych, niezależnie od branży/prowadzonego modelu biznesowego (ewentualne ograniczenia sektorowe mają stanowić wyjątek i powinny być odpowiednio uzasadnione),
  • Ostatecznie, celem wprowadzenia kryteriów ilościowych jest eliminacja dyskryminacji wynikającej z kryterium działalności i ograniczenie zakresu podmiotów do opodatkowania do nie więcej niż 100 grup kapitałowych bez znaczącej redukcji poziomu dochodu do realokacji zakładanego obecnie w ramach Kwoty A (zgodnie z obecnymi założeniami w polu rażenia znajduje się ok. 2300 MNEs prowadzących działalność ADS lub CFB – z sumą przychodów ponad 750 mln EUR).

Proponowane przez USA zmiany mają zatem głównie przyczynić się do wyeliminowania dyskryminacji i problemów z subiektywizacją procesu oceny, czy dany biznes powinien zostać uznany za ADS lub CFB (a ostatecznie zostać objęty realokacją dochodu do opodatkowania) oraz ułatwić zarządzanie i administrowanie całym systemem. Proponowane na wejściu kryteria ilościowe obejmują:

  • Krok 1: Próg przychodów – jest on prosty w zastosowaniu i eliminuje wiele grup kapitałowych już na początku procesu, zatrzymując się jedynie na największych MNEs,
  • Krok 2: Próg zyskowności – pozwala na zidentyfikowanie grup kapitałowych, których działalność jest najbardziej dochodowa i związana z wartościami niematerialnymi oraz które posiadają największy potencjał do transferu zysków – autorzy dokumentu akcentują także, że mega-korporacje osiągają największe korzyści na globalnym rynku i są jednocześnie przygotowane do sprostania obciążeniom o charakterze compliance.

W kwestii samej realokacji USA zadeklarowała elastyczne podejście do kwestii ustalenia zasad obliczenia wskaźnika na potrzeby stosowania zasad powiązania podatkowego (nexus) – tak, aby w praktyce państwa rozwijające się także stały się beneficjentami nowego systemu opodatkowania w ramach Pillar 1.

Jak można się domyślać, bez akceptacji powyższych założeń przez pozostałe państwa, USA nie wyrazi zgody na przystąpienie do porozumienia. Istotne dla administracji amerykańskiej jest także osiągnięcie pewności opodatkowania (tax certainty), z czym wiąże się jednoznacznie stworzenie odpowiednich mechanizmów zapobiegania i rozwiązywania sporów – jak wskazano, także i w tym aspekcie wiele kwestii detalicznych nadal pozostaje do wypracowania.

Globalnie czy lokalnie?

Pomimo trudności z opracowaniem jednego, wspólnego systemu, temat znajduje się wysoko na agendzie debaty międzynarodowej i nic nie wskazuje, aby zrezygnowano z pomysłu opodatkowania gospodarki cyfrowej na poziomie globalnym. Z drugiej strony, patrząc na lokalne trendy w kwestii opodatkowania, należy spodziewać się, że jeśli konsensus globalny nie zostanie osiągnięty poszczególne państwa, które zostały dotknięte kryzysem pandemicznym i wydały miliardy na radzenie sobie z jego skutkami, będą na własną rękę szukały nowych źródeł finansowania. W tych okolicznościach, opodatkowanie gospodarki cyfrowej może być pierwszym, najbardziej oczywistym kierunkiem – szczególnie biorąc pod uwagę dobre wyniki osiągane w pandemii np. przez branże gamingową i e-commerce.

Niezależnie od skutków pandemii, wiele krajów europejskich podejmowało dotychczas jednostronne, mniej lub bardziej skuteczne, próby opodatkowania biznesów cyfrowych (w tym np. opisywana na łamach bloga „składka reklamowa”). Podobnie należy oceniać opisywane powyżej prace Komisji Europejskiej nad podatkiem cyfrowym – które stanowią swego rodzaju „plan B”, względem porozumienia w ramach OECD. W związku z tym powstaje pytanie: czy wyrażona ostatnio dobra wola USA do kontynuacji rozmów wystarczy, aby stosunkowo szybko dokończyć prace na poziomie OECD? Nawet jeśli prace zostaną ukończone w 2021 roku, potrzeba będzie wielu lat, aby nowe zasady wdrożyć w życie – czy zatem ukończenie prac skutecznie ostudzi zapędy państw do wprowadzania lokalnych podatków cyfrowych? Jeśli nie, to czy zgodnie z deklaracją, rozwiązania lokalne faktycznie okażą się tymczasowe?

W świetle tych i wielu innych wątpliwości osiągnięcie porozumienia globalnego zdaje się być najbardziej korzystne i pożądane, zapewniając spójność przepisów oraz wprowadzając pewność lub co najmniej pewną przewidywalność opodatkowania gospodarki cyfrowej. Śledząc poczynania w kwestii Pillar 1 widzieliśmy już wiele zaskakujących zwrotów akcji i z pewnością wiele jeszcze przed nami – cały czas trzymamy jednak rękę na pulsie, aby informować o aktualnym przebiegu rozmów toczonych zarówno na poziomie OECD, jak również Unii Europejskiej.

WARTO DOCZYTAĆ: