Spory z zakresu pomocy publicznej oraz funduszy unijnych często rozpoczynają się od fundamentalnego pytania, którą drogą należy pójść. Odpowiedź na to pytanie nie jest prosta, zwłaszcza, że w grę wchodzą różne regulacje prawne, a środki przyznawane są na kilka różnych sposobów (w tym na podstawie umowy).

Stąd też przypominamy sprawę dotyczącą Tarczy Finansowej, w której NSA przesądził, że spory dotyczące dofinansowania w ramach programu „Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw” powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie administracyjne. Zawiera ona bowiem wytyczne, o których warto pamiętać.

(Dalsza część artykułu pod materiałem wideo)

Zobacz film: Sporne środy. Jak odzyskać nadpłacony podatek?

Dowiedz się, jak odzyskać nadpłacony podatek. Eksperci CRIDO omawiają definicję nadpłaty, procedurę, terminy, korekty i najczęstsze błędy podatników.

Wprowadzenie

Postanowieniem z 5 października 2021 r. (I GSK 1154/21) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną potencjalnego beneficjenta, któremu odmówiono przyznania subwencji finansowej. NSA potwierdził tym samym dotychczasowe orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych podnoszące, że pomoc państwa udzielana przez Polski Fundusz Rozwoju („PFR”) w ramach programu „Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw” („Tarcza Finansowa”, „Program”) nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej i dotyczy materii prawa cywilnego.

Tło sprawy

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. V SA/Wa 619/21, odrzucił skargę potencjalnego beneficjenta (z udziałem Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców) na pismo PFR dotyczące odmowy przyznania subwencji finansowej w ramach Tarczy Finansowej, czyli rządowy program pomocowy zatwierdzony przez Komisję Europejską.

Przypominając, przyznanie pomocy w ramach Tarczy Finansowej odbywało się w dwóch etapach: po złożeniu wniosku przez przedsiębiorstwo automatycznie generowana była umowa, co otwierało właściwą procedurę weryfikacyjną pod kątem spełnienia warunków Programu. W przypadku odmowy przyznania subwencji umowa zawarta z podmiotem wygasała. Po wygaśnięciu umowy wnioskodawca miał możliwość ponownego złożenia wniosku. Regulamin Tarczy Finansowej przewidywał również tzw. „procedurę odwoławczą”, w ramach której wnioskodawcy mogli zgłaszać zastrzeżenia do decyzji PFR. Z takiej procedury skorzystała spółka, która najpierw wykorzystała tryb odwoławczy przewidziany w umowie i regulaminie stanowiącym jej integralną część, a następnie wniosła skargę do WSA, wskazując, że PFR jest podmiotem wykonującym zadania powierzone administracji publicznej, co oznacza, że przedsiębiorstwo ma prawo zaskarżyć decyzję PFR do WSA zgodnie z polskimi przepisami. Rzecznik MŚP, który przystąpił do sprawy, również wskazywał, że odmowa przyznania subwencji była jednostronnym i władczym działaniem PFR.

WSA nie podzielił tej argumentacji, wskazując, że integralną częścią umowy o subwencję finansową był regulamin, na podstawie którego wydano kwestionowane pismo PFR, zgodnie z którym, wszelkie kwestie dotyczące oceny zasadności odmowy przyznania subwencji należy traktować jako sprawy do rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Rzecznik MŚP wniósł od postanowienia skargę kasacyjną do NSA w której wskazał w szczególności na:

  • brak wyjaśnienia, dlaczego odmowa PFR wypłaty subwencji nie jest aktem podlegającym kontroli sądowo-administracyjnej w zakresie praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
  • brak wyjaśnienia, dlaczego sporny stosunek prawny między beneficjentem a PFR nie jest regulowany prawem administracyjnym,
  • brak odniesienia się do argumentów Rzecznika, że odmowa PFR jest aktem administracji publicznej dotyczącym praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny – cztery elementy aktu administracyjnego

NSA oddalając skargę kasacyjną wskazał, że przepisy prawa administracyjnego dopuszczają kontrolę sądową aktów niebędących decyzjami lub postanowieniami. Ratio legis tej regulacji polega na umożliwieniu sądowi kontroli także takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym, zabezpieczającym), zapewniających uczestnikom określone gwarancje proceduralne, a które dotyczą praw i obowiązków obywateli w sferze prawa publicznego w relacjach z organami administracji publicznej.

NSA zauważył, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego działania jako objętego regulacją, ale niebędącego decyzją administracyjną. Odwołując się do doktryny i orzecznictwa, NSA wskazał cztery elementy, które musi posiadać dany akt, aby można go było zaskarżyć do sądu administracyjnego:

  • nie jest decyzją ani postanowieniem,
  • dotyczy sprawy indywidualnej,
  • ma charakter publicznoprawny,
  • dotyczy praw lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

NSA stwierdził, że odmowa PFR przyznania subwencji nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa administracyjnego i dotyczy sprawy indywidualnej (konkretnego beneficjenta). Kluczowe było jednak ustalenie charakteru pisma PFR odmawiającego subwencji.

NSA uznał, że choć uchwała Rady Ministrów powierzyła PFR realizację określonych zadań publicznych, nie oznacza to, że PFR został wyposażony w kompetencje do działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Sąd wskazał, że ani uchwała Rady Ministrów, ani regulamin Tarczy Finansowej nie mogą być uznane za przepisy nadające PFR uprawnienia administracyjne.

W konsekwencji NSA stwierdził, że w tym przypadku zadania publiczne realizowane są w sferze stosunków cywilnoprawnych, a PFR nie został wyposażony w kompetencje do działania władczego, mimo że strony umowy nie korzystają w pełni z zasady swobody kontraktowej. NSA uznał, że działania PFR nie mają charakteru publicznoprawnego.

***

Wyrok ten może mieć znaczenie w innych sprawach, w których nie dość precyzyjnie określony jest zakres władztwa i podstawa działania agend państwowych.

Zapoznaj się z pełną ofertą: Postępowania podatkowe i spory sądowe