W ubiegłym miesiącu, 23 czerwca 2025 r., Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego[1] wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny[2] uchwały wyjaśniającej[3] w sprawie tego:

Czy podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która nie przedstawiła pełnomocnictwa stanowi brak formalny, który może podlegać uzupełnieniu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 PPSA [4], czy też w takim wypadku skarga powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy?

Wniosek Prezesa NSA jest konsekwencją tego, że w praktyce nie wypracowano jednolitego podejścia do sytuacji, w której skarga do WSA jest podpisana przez osobę, która:

  • nie może być pełnomocnikiem lub
  • nie przedstawiła pełnomocnictwa do działania w imieniu strony.

W takich sytuacjach, wojewódzkie sądy administracyjne:

  • odrzucały skargę, bez wzywania do uzupełnienia braków formalnych albo
  • wzywały do uzupełnienia skargi poprzez jej podpisanie przez stronę.

Dlatego też warto już teraz rozważyć, jaki kierunek może zostać obrany przez NSA. W tym kontekście cenną wskazówką mogą okazać się poglądy wypracowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego[5] w sprawach cywilnych.

(Dalsza część artykułu pod materiałem wideo)

Zobacz film: Jak zarządzić kontaktami z organami podatkowymi

Komunikacja z urzędem skarbowym – zasady, ryzyka i dobre praktyki

Czy można rozmawiać z urzędnikiem skarbowym bez stresu? Jak odpowiadać na wezwania organów podatkowych, nie narażając siebie i firmy na niepotrzebne ryzyko? W trzecim odcinku „Spornych Śród” omawiamy kluczowe zasady skutecznej i bezpiecznej komunikacji z administracją skarbową.

Przepisy PPSA odnoszące się do braków formalnych skargi

Jednym z elementów składowych pism, a więc również skarg do WSA, jest podpis strony, jej przedstawiciela ustawowego albo pełnomocnika.

W przypadku braków formalnych skargi, przewodniczący wydziału wzywa stronę do ich uzupełnienia w terminie siedmiu dni. Nieuzupełnienie braków wiąże się z rygorem w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania.

Odnośnie do odrzucenia skargi, PPSA wskazuje, że jedną z przesłanek jest nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.

W części przypadków, wojewódzkie sądy administracyjne kierowały do strony wezwania do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 PPSA. Daje to stronie prawo do sądu, mimo zaniechań ze strony pełnomocnika.

Część składów sędziowskich odrzucała jednak skargi, opierając się o art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 PPSA. W ich ocenie, wzywanie strony w sytuacji nieuzupełnienia braku formalnego przez jej pełnomocnika, dawałoby jej dodatkową szansę na uzupełnienie wadliwie wniesionej skargi (co w ich ocenie nie powinno mieć miejsca).

W konsekwencji, wojewódzkie sądy administracyjne zaczęły stosować niejednolitą praktykę w bardzo zbliżonych stanach faktycznych. Doszło zatem do sytuacji, w której konieczne stało się podjęcie uchwały przez NSA.

Prawo do sądu a błędy pełnomocnika

W przypadku złożenia skargi do WSA, strona może działać samodzielnie. Odmiennie wygląda to w przypadku skarg kasacyjnych, które muszą być sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego.

Oznacza to, że to do strony należy wybór sposobu działania przed WSA. W przypadku podjęcia decyzji o działaniu przez pełnomocnika, strona musi dokonać wyboru odpowiedniej osoby oraz należycie umocować ją do działania w sprawie poprzez udzielenie pełnomocnictwa.

Zasadniczo, profesjonalny pełnomocnik powinien działać z należytą starannością w interesie strony. W praktyce zdarzają się jednak przypadki, gdy pełnomocnik – mimo wezwania przez Sąd – nie uzupełni braku formalnego w postaci, np. złożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Z niektórych wyroków NSA wynika, że w takiej sytuacji strona zasługuje na drugą szansę i niezależnie od wezwania pełnomocnika, powinna zostać wezwana do uzupełnienia braku formalnego (tak np. uznano w postanowieniu NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I GZ 80/00).

W orzecznictwie prezentowane jest jednak również odmienne podejście, zgodnie z którym skierowanie wezwania do uzupełnienia braku formalnego bezpośrednio do strony dawałoby jej „dodatkową szansę na uzupełnienie braków formalnych skargi strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie dokonał żądanej przez Sąd czynności” (np. postanowienie NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. II GZ 441/21).

Wydaje się, że stanowisko korzystniejsze z perspektywy strony, zgodnie z którym niezależnie od wezwania pełnomocnika, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego powinno być skierowane również do niej, realizuje zasadę prawa do sądu – w innym wypadku stanowiłoby to naruszenie zasad wyrażonych w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP[6].

Zbliżony problem w KPC – jak go rozwiązano?

Zbliżony problem już od dawna był przedmiotem rozważań na gruncie procedury cywilnej. Zgodnie z art. 130 § 1 KPC[7] jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do poprawienia/uzupełnienia pod rygorem zwrócenia pisma.

W postanowieniu z 9 września 2011 r. (sygn. I CZ 55/11) Sąd Najwyższy, rozpatrując skuteczność apelacji podpisanej przez aplikanta radcowskiego, zwrócił uwagę na istotną kwestię. Dla przypomnienia, z art. 351 ust. 4 ustawy o radcach prawnych[8] wynika, że aplikant nie jest uprawniony do podpisania apelacji.

W ocenie Sądu Najwyższego, z przepisu tego nie można wyprowadzić wniosku, że podpisanie apelacji przez aplikanta wbrew temu zakazowi automatycznie prowadzi do nieusuwalnego braku apelacji. Skoro aplikant działa jako substytut pełnomocnika głównego, jego podpis złożony z przekroczeniem umocowania ustawowego nie może być traktowany jako podpis osoby, która w ogóle nie może być pełnomocnikiem.

Sąd Najwyższy podkreślił jednak, że sytuację należałoby ocenić inaczej, gdyby aplikant był samodzielnym pełnomocnikiem procesowym. Uznał, że w takiej sytuacji nie wchodziłoby w rachubę usunięcie dostrzeżonego braku formalnego wniesionej apelacji poprzez jej podpisanie przez osobę, która może to skutecznie uczynić.

Stanowisko to nie spotkało się z akceptacją doktryny[9], jak również nie było podtrzymywane w nowszych orzeczeniach SN[10]. Stosując bardziej liberalne podejście uznano bowiem, że gdy jedną z czynności dokonywanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika bądź osobę, która w ogóle nie może być pełnomocnikiem, jest wniesienie pisma procesowego, brak prawidłowego pełnomocnictwa powinien być traktowany jako brak formalny pisma procesowego. Wówczas bowiem brak możliwości potwierdzenia czynności byłby równoznaczny z odrzuceniem środka zaskarżenia, co pozbawiałoby stronę prawa do sądu. To zaś oznacza, że strona powinna mieć możliwość uzupełnienia braku formalnego.

Trochę bardziej sytuacja komplikuje się w przypadku skargi kasacyjnej do Sądu Najwyższego. W myśl art. 871 § 1 KPC na tym etapie obowiązuje tzw. przymus adwokacko-radcowski, a więc wyłączona jest możliwość samodzielnego działania strony. W konsekwencji, w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej przez osobę niemogąca być pełnomocnikiem, nieusunięcie braku formalnego w postaci nieprawidłowego pełnomocnictwa prowadzi od razu do odrzucenia środka prawnego[11].

Podsumowanie

W oczekiwaniu na uchwałę NSA, warto zastanowić się nad potencjalnym rozstrzygnięciem, jakie może zostać wydane przez Sąd.

Wydaje się, że istnieją duże szanse, że NSA przychyli się do poglądu korzystniejszego dla stron postępowania. Oznaczałoby to, że NSA uzna, iż podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która nie przedstawiła pełnomocnictwa, stanowi brak formalny, który może podlegać uzupełnieniu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 PPSA.

Takie podejście nie stanowiłoby zaskoczenia, tym bardziej że ostatecznie na gruncie prawa cywilnego przyjęto korzystniejsze dla stron rozwiązanie, a procedura sądowo-administracyjna ma zbliżoną konstrukcję i charakter do KPC. Jednocześnie, wydaje się, że tego rodzaju stanowisko w większym stopniu odpowiadałoby konstytucyjnej zasadzie prawa do sądu, gdyż w przypadku złożenia podpisu przez osobę do tego nieuprawnioną, strona miałaby możliwość konwalidowania tego braku.

Niemniej, fakt, że historycznie zarówno sądy administracyjne, jak i sądy cywilne prezentowały zróżnicowane stanowiska w odniesieniu do zbliżonej materii sprawia, że warto śledzić działania NSA i oczekiwać na podjęcie Uchwały.

Jednocześnie, wydaje się, że wątpliwości co do możliwości uzupełnienia braku formalnego w przypadku wniesienia pisma przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, nie odnoszą się do skargi kasacyjnej NSA. W tym przypadku – podobnie jak na gruncie KPC – argumentem przemawiającym za brakiem wezwania do uzupełnienia braku formalnego będzie przymus adwokacko-radcowski.

[1] Dalej: „Prezes NSA”.

[2] Dalej: „NSA”.

[3] Wniosek Prezesa NSA z 23 czerwca 2025 r., znak: BO.511.14.2025.

[4] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zm.; dalej: „PPSA”).

[5] Dalej: „SN”.

[6] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: „Konstytucja RP”).

[7] Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm.; dalej: „KPC”.

[8] Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.; dalej: „ustawa o radcach prawnych”).

[9] Por. M. Manowska [w:] A. Adamczuk, P. Pruś, M. Radwan, M. Sieńko, E. Stefańska, M. Manowska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I, LEX/el. 2020, art. 89.

[10] Por. przykładowo postanowienia SN z 6.11.2013 r., IV CZ 99/13; z 28.05.2013 r., V CZ 159/12, LEX nr 1360365; z 4.07.2013 r., I CZ 67/13, LEX nr 1365612; z 2.08.2007 r., V CZ 72/07, LEX nr 619685.

[11] Por. przykładowo uchwałę SN (7) z 23.01.2009 r., III CZP 118/08, OSNC 2009/6, poz. 76; postanowienia SN: z 21.09.2011 r., I CZ 59/11, LEX nr 964456; z 30.03.2011 r., III CZ 9/11, LEX nr 1102869, oraz z 16.03.2006 r., III CZ 5/06, LEX nr 584755.

Zapoznaj się z pełną ofertą: Postępowania podatkowe i spory sądowe